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(2010.10.12)财赤有害吗?

宏观分析的失误(之六):财赤有害吗?

一个国家的政府财政赤字属宏观话题,二○○八年国际金融危机出现后成为大话题。一个国家可以承担得起多大的财政赤字老生常问,传统的答案:政府财赤的上限是政府税收可以支持得起负债的利息。是浅见。曾经跟弗里德曼谈及,他提出另一个上限,今天我忘记了。

一般的意识,是财政赤字会把债务推到下一代去。也是浅见。几个月前欧洲南部的几个国家,尤其是希腊,频传近于破产。一时间国际人士纷纷计算几个「危难」之邦的赤字在国民收入中的百分比。风声鹤唳,导致这些国家的债劵暴跌,要再发行新债券利率飙升。

中国呢?国家有庞大的外汇储备,中央上头的财赤不是问题。但据说地方政府的财赤或欠债加起来高到天上去,朋友问我意见。无从回应,因为不知实情。我对政府财赤有另一种看法:政府花钱多少无所谓,问题是社会收益的回报是否足以抵偿花去了的钱而有余,即是要问政府花钱的社会回报率是否高于欠债的利率。政府花钱或投资要从社会成本与社会收益衡量。这些「社会」账目历来不明朗。就是私营的机构,甚至有严谨审查的上市公司,造假帐时有所闻,何况政府,更何况牵涉到社会成本及社会收益。

(六)国家没有资产负债表是困难

刚想好怎样写此文,杨老弟怀康传来一篇贝克尔(Gary Becker)二○一○年九月二十九日发表的关于中国的文章,打断了思路。那就让我以评论贝兄的一个要点作为分析政府财赤的起点吧。贝兄对中国的前景看得不错,但他说的中国与我所知的中国是两回事。最近他造访神州,说跟很多中国的经济学者、商家、干部倾谈过。是谁误导了他?

贝克尔对中国经济体制的主要批评,是国营企业还是林立,效率欠奉,没有私营企业的活力。他指出现代的世界没有一个国家不靠私营起家,中国的经改到今天虽然大有看头,但人均收入只有日本的十分之一,要富有是另一回事。国民收入的算法我曾力斥其非,但同意富有谈何容易。另一方面,私产、私营等是经济要发展的唯一出路的观点,显然是芝加哥学派的传统思维,今天看是有点僵化了。早在一九七○年我就说私产不需要有私人所有权,一九八六年说承包合约可以是私产的替代。大家知道,先进之邦的上市公司一般是公有的,虽然股权属股民或某些机构所有,跟今天中国的上市国企差别不大。在中国,好些企业的股权全属国有,其运作通常是斩件判出去给私营的。西方的上市公司要赚钱,中国的国企同样要赚钱。西方公司的管理人出术瞒骗可能被诉之于法,中国国企的可能被双规。今天我还担心的是中国的某些庞大国企的垄断权还被政府维护着。

我在《中国的经济制度》的神州版写道:「私产与市场对改进人民的生活无疑重要,但我们一定要加进界定经济制度的合约结构与安排来看问题。」事实上,《制度》的整本小书是分析层层承包的串连与佃农分成的安排,不仅是西方学者高举的私产的替代,其运作远比贝兄认为是以私产为主的落后国家的运作来得有效率。

我们不要管是什么名称,科斯和我四十年前就认为私人所有权不重要。我从中国的经验学到的,是论产权有点空中楼阁,重要的是以合约结构界定权利与带动竞争。大有效率的合约结构,因为把权利与责任界定得清楚,可以阐释为有私产的本质,但私产不一定能带动中国那种竞争。北京的朋友不喜欢听到那个「私」字,我们大可不说。另一方面,贝兄高举的私产或私营,在国家整体的合约结构不善的情况下,一穷二白的例子到处都有。我在《制度》的神州版也说得清楚,中国独有的制度,用在一个人口那么多资源那么贫乏的国家无疑是天才之笔,但人口稀少而又资源丰富的,可以大派福利,不一定用得着。中国目前令我忧心的不是中国人自己发明的制度,而是从贝克尔高举的先进之邦引进的劳动法例、货币政策、社会医疗、福利制度等项目。

国企不要钱吗?去问有关的干部吧。他们不懂生意之道吗?我没有他们懂那么多。他们不明白市场吗?我没有见过比中国的地区干部更明白什么事项由市场处理得较好,什么事项政府处理优胜。他们知道政府拥有土地征用权(power of eminent domain)可以减低市场的交易费用,于是利用此权推出项目,凡是遇到他们认为是私营与市场会办得比较有效率的事项,他们判出去。手续上先进之邦要十多年才能办到的,他们只用几月。社会成本或社会效益的界外效应他们有考虑吗?绝对有。但他们也知道如果项目要亏蚀,奖金与升职免问。认为不会亏蚀的他们会「社会」一番。他们会作出错误的投资吗?当然会,私营与市场也会,哪方比较优胜天晓得,但中国的经验是说,让贝兄的思维策划中国的经济改革,中国今天还会是一穷二白。

我对贝克尔及昔日的旧同事没有贬意,只是深信经济学者的天才比不上经济压力逼出来的合约结构制度。是十三亿穷人需要吃饭的压力。我自一九六六年起研究合约,很集中,没有中断过,其后从中国经改的第一天起开始跟进,也没有中断过。然而,抚心自问,我没有本领发明中国制度的合约结构,虽然这里那里有好些地方跟我八十年代建议的有雷同之处。昔日美国的同事主张的私产制度当然比大锅饭好,但更重要是国家整体的合约结构。我会在将要大修的《制度的选择》详述。

现在让我转到政府财赤的话题去。从一家私营公司说起吧。这家私营机构在会计上有一个「资产负债表」。此表的一边是资产,asset value是也。另一边是负债加资产净值,即liabilityequity,后者可称capital。这两边永远相等。香港中学课程有教,虽然会计学教到最高之处还是那张资产负债表。

让我们假设这家公司诚实,其资产负债表算得精确。这公司作投资或做生意,有收入,也有负债。衡量这公司的实力与发展,最可靠是看它的资产净值及其变动。公司经营得法,有前途,每次重估这净值会增加。到银行借钱银行职员主要是看这资产净值,考虑打个折扣可以借多少。借钱是负债。可以借多少呢?原则上可以借尽地球上所有可借的钱。只要资产净值上升得精彩,这家公司的收入多少或亏蚀多少也不会倒闭。原则上,这家公司的负债甚或财政赤字可以高到天上去,因为预期的未来收入会反映在资产净值这项目上。

一个国家也是一间公司,但因为种种原因没有可靠的资产负债表。中国的国营企业一般有。让我举一个足以欣赏的实例:成都的「宽窄巷子」。这个文化消闲的商业项目全由政府拥有,用注册公司从银行借钱投资五亿人民币,兴建后所有商店租出去私营,今天估值十五亿。假设原先借下的五亿没有清还过,这家国企今天的资产负债表大概是资产十五亿,负债五亿,资产净值十亿。从任何角度衡量宽窄巷子是成功的投资,负债大可再增几个亿来作其他投资去。

这个实例教我们很多。第一,国企投资当然可以亏蚀,但私人企业也可以亏蚀。今天的中国,责任上国企不比外间的私企差,而我的感受,是比起外间的上市公司,国企干部的职责界定比外间的来得严谨。第二,国企的干部非常清楚哪些事项他们会做得比市场较有效率,什么应该判出去让市场的私营运作从事。后者他们是不会染指的。第三,整个体制的合约组织重要。界定责任就是界定权利。只要这界定的合约组织运作得宜,是否私产是不重要的。

让我谈第二类项目:基建如公路、高铁等。由政府策划及建造,使用者要交费,扣除利息,政府可以有盈余也可以亏蚀。这里的问题是收费的进帐或多或少外,界外的效应(那所谓社会效益)重要,但不容易算得准。协助工业发展的利益难以估计之外,公路所及,影响地价上升是利,影响地价下降是损。这些都要算进基建投资的考虑。可能因为中国人多,公路等基建项目通常比美国的成功。美国的公共交通设施,单从直接收费衡量,政府投资十次输足十次。

最后一类政府投资最麻烦。摆明有社会效应,但政府不收费,或要补贴,于是以抽税的方法处理。医疗、教育、福利、公安、国防——后者包括战争——属这类。公安与国防的社会成本及社会利益我没有考究过,但医疗、教育与福利的政府补贴,我知道的通常没有可取的社会效果。布坎南等学者作过不少研究,结论一律说是灾难。原因是这些项目由政府处理其成本一律远高于市场处理,而社会效益模糊不清,利益团体容易混水摸鱼。

这就带到本文要作的结论。政府的财政赤字是指税收(及其他收入)低于支出。究竟这财赤可以容许多大,答案是原则上可以无限大。关键是从社会整体看,政府支出的回报是否有盈余。这盈余的或大或小,甚或负值,难估计。尤其是,社会的成本与社会收益往往无从直接量度。如果一个国家的政府有上苍之能,可以按时算出准确的国家资产负债表,社会的收益是否高于社会成本,会反映在该表的资产净值的变动。房地产总值的变动,人民的知识资产的变动,扣除有关的社会成本,会反映在国家的资产负债表的资产净值的变动中。只要这净值有长进,反映着的是国民收入的增长——包括预期的增长——高于有关的社会成本。这样,政府税收不足,有财赤,发行货币填补是不会引起通货膨胀的。

政府花钱不是祸,大事花钱也不是祸。乱花一通——不管社会收益与社会成本那种——才是。乱花一通,这一代的财赤会是下一代的悲哀;花得有道,这一代的财赤会让下一代收成也。

(宏观失误之六,完)

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